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1987년 이후 38년 동안 개헌을 못 하는 이유가 개헌 절차가 너무 어렵기 때문이라는 주장이 있다. 우리 헌법은 경성헌법이다. 국회 재적 의원 과반수나 대통령의 발의, 국회 재적 의원 3분의 2 이상의 찬성 의결, 국민투표 통과가 필요하다. 국민투표는 비용도 많이 든다.

국민투표가 처음부터 필수는 아니었다. 1공화국에서는 국회 재적 의원 3분의 2 이상 의결로 개헌을 확정했다. 국회의원을 구워삶거나 위협하면 개헌이 가능했다. 1952년 ‘발췌 개헌’, 1954년 ‘사사오입 개헌’ 등 온갖 편법이 난무했다. 쿠데타로 집권한 박정희 정권이 1963년 3공화국 헌법에서 처음으로 개헌 국민투표를 도입했다.

국민투표는 ‘주권자의 최종 의사 확인’이라는 긍정적인 면과 ‘비용이 많이 드는 불필요한 절차’라는 부정적인 면을 동시에 갖고 있다. 김형오안, 정의화안, 문재인안, 김진표안은 국민투표 유지를 제안했다. 연성헌법을 도입할 경우 빈번한 헌법 개정 시도 등으로 정국의 불안을 오히려 부추기는 부작용이 발생할 수 있다는 우려 때문이다.

정세균안은 국민이 제안한 개헌안은 국회 의결 절차 없이 국민투표로 확정하고, 국회의원이 발의한 개헌안은 국회 재적 의원 3분의 2 이상 찬성으로 확정하도록 했다. 다만 국회의원이 발의한 개헌안도 국민투표 청구가 있으면 국민투표를 하도록 했다. 사실상 국민투표 유지론이다.

개헌안을 국민이 직접 제안할 수 있도록 하자는 ‘국민발안제’ 도입에 대해서는 이견이 거의 없다. 1공화국 중간인 1954년 헌법과 3공화국인 1963년 헌법에는 국민발안제가 있었다. 국회의원 선거권자 50만명 이상이 개헌을 제안할 수 있도록 했다.

1972년 박정희 대통령이 친위 쿠데타를 일으켜 헌정을 중단하고 유신헌법을 만들면서 국민발안제가 사라졌다. 개헌 국민발안제를 되살릴 때가 됐다.

성한용 선임기자 shy99@hani.co.kr