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최근 납세자 운동이 새로운 전기를 맞고 있다. 오는 7월 말이면 중요한 지역 현안을 주민이 직접 결정하는 ‘주민투표제’가 본격 시행된다. 시민단체들이 꾸준히 도입을 요구해 온 납세자소송도 ‘주민소송제’의 형태로 가을 정기국회에서 입법화될 예정이다. 지난해 일부 지방자치단체가 한발 앞서 시작한 ‘주민참여예산제’도 다른 지역으로 확산될 조짐을 보이고 있다. 납세자의 권리 찾기가 단순한 세금 낭비의 감시 차원을 넘어, 예산편성과 집행과정에의 직접적인 참여와, 소송을 통한 강력한 책임추궁의 형태로 빠르게 발전하고 있는 것이다.

밑 빠진 세금 감시 납세자여 뭉쳐라!
낭비의 감시 차원 넘어 책임추궁으로 발전하는 납세자 운동 출발선에

지난 2000년 10월, 경기도 하남의 주민 266명이 시를 상대로 소송을 제기했다. ‘국내 첫 납세자 소송’으로 불리게 된 이 사건의 배경은 이렇다. 99년 하남시에서 ‘국제환경박람회’가 열렸다. 환경진흥회라는 단체가 주관한 이 행사에 하남시는 전체 예산의 88%가 넘는 186억원을 시비에서 지원했다. 각종 비리와 특혜, 준비 부족 등 처음부터 여러 문제점이 드러났지만, 하남시는 이를 무시한 채 행사를 강행했고, 결국 85억원의 엄청난 적자를 내고 말았다. 하남시는 여기서 그치지 않고, 환경진흥회의 적자를 보존해 주기 위해 또다시 보조금을 편성해 지원하려는 움직임까지 보이기 시작했다. 그러자 납세자인 주민들이 직접 소송을 제기하고 나선 것. 납세자 소송이 법제화되지 않은 상태였기 때문에 소송은 ‘보조금지급결정 무효확인청구소송’의 형태로 진행됐다. 이 소송은 사회적으로 큰 파장을 불러왔지만, 법원에서 원고의 자격이 없음을 이유로 소송을 각하돼 실제 심리까지 가지는 못했다. 하남민주연대 대표로 당시 소송을 주도한 최배근 건국대 교수는 “처음부터 세금 낭비의 실상을 알리고, 납세자소송의 필요성을 제기한다는 데 일차적인 의미를 뒀다”며 “지방의회나 내부적인 통제 장치가 전혀 제 기능을 못하고 있다는 것을 다시 한번 확인할 수 있었다”고 설명한다. 시민단체인 ‘함께하는 시민행동’은 하남시의 국제환경박람회에 제1회 밑빠진 독상을 수여하기도 했다.

이 사건을 계기로 납세자 소송을 입법화하려는 노력이 본격적으로 시작됐다. 노무현 대통령이 선거공약에 이를 포함시킨 데 이어, 현재는 행정자치부가 올 정기국회 제출을 위해 법안 마련을 끝마친 상태. 하지만 시민단체에서는 납세자 소송의 애초 취지가 무색해졌다는 불만이 적지 않다. 시민자치 정책센터 운영위원인 하승수 변호사는 “부작용을 막는다는 명분을 앞세워 소송제기 이전에 주민감사청구를 반드시 거치도록 하는 등 제도를 복잡하게 만들어 실효성이 있을지 의문”이라고 우려한다. 함께하는 시민행동의 오관영 기획실장도 “정부에서는 역기능을 우려하는데, 시행 후 문제가 나타나면 이를 바로잡으면 된다”며 “처음부터 소송 자체를 어렵게 하면, 납세자 참여제도로서의 의미가 없는 것 아니냐”고 반문한다. ‘납세자 소송’이 아니라 ‘주민 소송’으로 이름이 바뀌었다는 것도 논란거리다. 이는 소송의 대상이 지방정부로 대폭 축소됐다는 것을 의미한다. 함께하는 시민행동 예산감시시민행동위원장을 맡고 있는 윤영진 계명대 교수는 “미국의 경우 중앙정부를 대상으로 하는 납세자 소송이 중심이 되고 있다”며 “주로 이슈가 되고 있는 국방비나 의료보험의 경우 규모가 크고, 비리의 소지도 더 많다”고 말한다.

납세자 소송 법안, 실효성에 의문 제기

주민 소송제는 지방분권의 확대라는 맥락에서도 중요한 의미를 갖는다. 지방자치제 실시 이후 자치단체장의 권한이 비대해졌지만 이를 적절히 견제할 수 있는 장치는 제대로 마련되지 못한 상태다. 이런 상황에서 지방분권의 확대는 많은 문제점을 일으킬 가능성이 높다. 최배근 교수는 “그동안 분권이란 곧 중앙정부의 권한을 자치단체장에게 위임하는 것으로 이해돼 온 게 사실”이라며 “그러다 보니 지역의 자원이 낭비되는 사례가 비일비재했다”고 지적한다. 나성린 한양대 교수도 “참여정부 들어 균형발전을 추진한다면서 지방으로 계속 엄청난 돈을 내려 보내려고 하는데, 의회가 이를 제대로 견제하지 못하는 상황에서 전시성 사업 등에 낭비될 가능성이 매우 높다”고 우려한다. 지방의회가 현실적으로 제 기능을 못하는 상황에서 유일한 대안은 주민에 의한 직접적인 통제다. 정부도 이런 필요성을 인정하고 주민 참여를 대폭 활성화시킨다는 방침이다. 핵심은 주민투표제, 주민소송제, 주민소환제의 단계적인 도입이다.

납세자 운동 차원에서도 ‘지역’은 중요한 화두로 자리 잡고 있다. 하승수 변호사는 “국가 예산의 경우 워낙 규모가 방대해 몇 사람의 활동가가 모두 감시하는 것은 근본적으로 한계가 있다”고 지적한다. 한때 납세자운동본부를 운영했던 참여연대가 이를 포기한 것도 비슷한 이유다. 국회의 예산심의과정을 꾸준히 모니터해 온 경제정의실천시민연합도 올해는 아파트값 거품 빼기에 역량을 집중 투입해 여력이 없는 상태다. 하승수 변호사는 “지방자치단체는 납세자 운동을 본격적으로 전개하기에 가장 이상적인 단위”라고 평가한다. 교육, 복지, 환경 등 생활과 밀착된 예산들은 대부분 지역에서 집행된다. 그는 “중앙정부의 예산만 들여다봐서는 실제로 어떻게 집행되고 있는지 평가하기가 어렵다”며 “지역 단위에서 출발해, 네트워크를 형성하면서 올라가는 형태가 가장 효과적”이라고 평가한다.

지자체는 납세자 운동의 가장 이상적 단위

외국의 경우 납세자 운동이 대부분 세금을 깎자는 감세 요구로 이어지지만 우리나라에서는 사정이 약간 다르다. 윤영진 교수는 “미국의 납세자 운동단체들은 조세부담을 낮추는 데 초점을 맞추고, 의원들의 활동도 이를 기준으로 평가한다”고 말한다. 세금 인상을 가져오는 법안에 찬성표를 던지면 납세자의 이익을 저버렸다는 비난을 받는 게 보통이라는 것이다. 최근 우리나라에서도 세부담의 적정성을 둘러싼 논란이 본격적으로 불거지고 있다. 차배근 교수는 “외환위기 이후 국민소득은 정체상태를 보이는 반면, 세금은 꾸준히 올라 서민의 세후 소득은 오히려 감소했다”며 “조세저항이 일어날 수 있다는 게 과장된 주장이라고만은 할 수 없는 상황”이라고 분석한다. 지난해에는 국민 1인당 조세부담액이 사상 최고치인 300만원을 기록하기도 했다는 통계도 나왔다. 이는 95년의 160만원에 견줘 2배 가까이 증가한 액수다. 반면, 1인당 국민소득은 9년째 1만달러를 맴돌고 있다. 소득은 제자리걸음인데, 내야 할 세금은 가파르게 증가한 것이다.

한국조세연구원도 조세부담률의 적정성을 가늠해 볼 수 있는 흥미로운 연구결과를 발표했다. 낮은 사회보장지출 수준을 고려하면, 우리나라의 조세부담률이 기존의 통념과는 반대로 OECD 국가 평균에 비해 결코 낮지 않다는 것이다. 세금 부담과 혜택을 종합해 국제세금비교(ITC) 지수를 계산하면 우리나라의 조세부담률이 최고 15.3%, 국민부담률이 최고 17.3% 높다는 것이다. 2002년 기준으로, 우리나라의 조세부담률(국내총생산에서 세금이 차지하는 비율)은 22.7%, 조세에 각종 사회보장 관련 부담을 더한 국민부담률은 28.0%였다. 이는 유럽 국가들보다는 낮지만, 미국이나 일본과는 비슷한 수준으로 평가돼 왔다.

그러나 조세부담률의 적정성을 판단하는 것은 간단한 문제가 아니다. 각 나라의 구체적인 상황과 가치관에 따라 평가가 달라질 수 있기 때문이다. 한국조세연구원의 보고서도 연구결과가 ‘평균치’를 의미할 뿐이지 ‘적정치’를 말하는 것은 아니라고 분명하게 못박고 있다. 윤영진 교수는 “시민단체들 사이에 사회복지부문의 지출이 확대돼야 한다는 데는 이미 공감대가 형성돼 있다”며 “세금을 낮추자는 주장이 나오기 어려운 것은 그 때문”이라고 설명한다. 나성린 교수는 “사회복지 수준을 높이려면 조세부담률은 더 높아져야 하지만 현실적으로 쉽지 않은 방법”이라며 “경기활성화를 위해 법인세와 소득세는 오히려 내려야 할 형편이고, 재산 관련 세금을 올리거나 사회 보험료를 올리는 선택이 가능한데, 재산세는 규모가 너무 작고, 사회 보험료 인상은 당장 반발을 부를 것”이라고 말한다.

시민단체가 주장하는 것은 한정된 자원의 효율적인 사용이다. 하승수 변호사는 “현행 예산운영 체계는 감세에 찬성하느냐 마느냐 하는 이념적인 논쟁을 벌이기 이전에 개선해야 할 부분이 적지 않다”며 “예산 낭비를 억제하고 효율성을 높이기 위해서는 투명성의 확대와 납세자의 직접적인 참여가 절실하다”고 강조한다. 장승규 기자 skjang@economy21.co.kr